農業部關于印發
《“十三五”全國草原防火規劃》的通知

有關省、自治區草原防火指揮部、畜牧（農牧、農業）廳（局），新疆生產建設兵團畜牧獸醫局，黑龍江省農墾總局：

為提升草原防火應急管理水平，實現草原防火治理體系和治理能力現代化，我部組織制定了《“十三五”全國草原防火規劃》，現印發給你們，請結合本地實際，認真組織實施。

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  　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　　　　　　　　　  2017年2月28日

“十三五”全國草原防火規劃

草原防火是草原資源與生態保護建設成果的安全保障，是國家突發事件應急處置的重要內容，事關人民群眾生命財產安全、國家生態安全、牧區經濟社會發展和社會和諧穩定。為提升草原防火應急管理水平，實現草原防火治理體系和治理能力現代化，根據《中華人民共和國草原法》《草原防火條例》《全國草原火災應急預案》，制定《“十三五”全國草原防火規劃》（以下簡稱《規劃》）。

一、工作現狀

黨中央、國務院高度重視草原防火工作。“十二五”時期，草原防火“一案三制”不斷完善，投入力度不斷加大，預防、撲救及保障能力建設不斷加強，草原火災綜合防控能力明顯提高。

（一）法制建設明顯完善

一是推進依法治火。各地根據《草原防火條例》規定，積極制定本地區草原防火法規規章。內蒙古自治區人大對《內蒙古自治區森林草原防火條例》進行了修訂，新疆維吾爾自治區人民政府頒布實施了草原防火實施辦法，有關重點草原防火省（區）也根據本地工作實際，積極推動制定完善草原防火法規規章。二是健全應急預案體系。共制定以政府名義發布的省、市、縣三級草原防火應急預案2200件。政府統一領導、部門分工負責、專家出謀劃策、救援隊伍有效參與的草原火災應急預案體系基本形成。

（二）保障能力明顯加強

一是物資儲備基礎不斷夯實。草原防火物資儲備庫建設覆蓋95%的極高火險市和45%的高火險市，草原防火站建設覆蓋80%的極高火險縣和25%的高火險縣，草原防撲火物資保障體系已基本建立，草原防火裝備水平進一步提高。二是防火資金投入快速增長。“十二五”期間，中央草原防火基礎設施建設投資達6.19億元（基本建設投資5.04億元，財政專項1.15億元），其中，2015年投資規模最大，達到2.8億元。中央投資總額比“十一五”增加3.4億元。三是科技水平進一步提高。新型草原滅火戰車、新一代野外生存裝備、新型滅火機及滅火機快速啟動裝置等科研成果已得到廣泛應用，為有效撲救草原火災注入了高科技力量。

（三）預防能力明顯提升

一是防火意識逐漸增強。全國累計建成草原防火宣傳碑牌2萬多個。每年防火期在中央電視臺天氣預報欄目發布高草原火險天氣預報。在中國草原網設立防火減災專欄，及時發布草原防火信息。各地積極組織開展內容豐富、形式多樣的宣傳活動，全民草原防火意識逐漸增強。二是火情監測能力建設不斷推進。各級草原防火部門與氣象部門密切協作，定期開展火險氣候趨勢監測與分析，及時接收處理氣象衛星監測熱點，積極發布監測預警信息。在部分國家級草原自然保護區、境外火頻繁侵擾區及關鍵設施分布區開始實施草原火情監控站試點建設，探索建立衛星遙感、高塔瞭望、視頻監控有機結合的立體監測網絡。三是監測預警速度與精度逐步提高。火情熱點監測發現時間控制在30分鐘以內，熱點核查覆蓋率與精準度達到95%以上，基本做到了草原火災不漏查、不遲查和不錯查。

（四）撲救能力明顯提高

一是機構隊伍不斷壯大。《農業部關于加強草原防火基層應急隊伍建設的意見》發布后，各地不斷加強草原防火機構隊伍建設。截至2015年底，全國縣級以上草原防火機構達到1261個，防火人員2萬多人，比“十一五”增加1.3萬人。應急隊伍7000余支，撲火人員19萬多人，比“十一五”增加17萬人。全國草原火災24小時撲滅率一直保持在90%以上。二是信息化水平不斷提升。研發草原火險氣象預警信息系統，實時監測重點區域衛星監測熱點信息，為草原撲火作戰決策指揮提供依據。開發草原防火綜合管理系統、撲救指揮系統、火場三維模擬顯示系統，初步實現部分草原火災重發頻發區火情信息在部、省、市、縣四級組織指揮機構之間上下聯通。

二、面臨的挑戰

雖然“十二五”期間草原防火各項工作取得較大成效，但隨著氣候變化、草原生態保護建設效益日益顯現及草原牧區經濟社會快速發展，草原防火工作面臨的形勢越來越嚴峻，任務越來越艱巨。

（一）火災形勢十分嚴峻

一是高草原火險區域不斷擴大。隨著草原生態保護補助獎勵政策和退牧還草、京津風沙源治理等重大生態保護建設工程的順利實施，主要草原防火省（區）草原植被明顯恢復，可燃物載量增高，高草原火險區域不斷擴大。二是致災氣候明顯增加。受全球氣候異常影響，高溫、干旱、大風等極端天氣大幅增加，草原火險等級不斷攀高。三是火災隱患明顯增多。草原旅游方興未艾，到草原上游玩的人數越來越多；草原地區經濟社會發展提速，牧民集中定居點擴大，廠礦企業星羅棋布，鐵路公路縱橫連貫，火災隱患明顯增多。四是境外火威脅加劇。與我國接壤的蒙古、俄羅斯等國邊境草原火災發生次數增多，嚴重威脅我國草原防火安全。

(二)預防體系不健全

一是立體化監測預警網絡尚未完全建立。盡管火情衛星監測技術較為成熟，但地面監測網絡建設滯后。瞭望塔建設數量不足，火情自動化監控布點不多，極高火險縣草原火情監控站覆蓋率不到2%。二是監測預警存在盲點。限于衛星過境頻率、在軌工作時間及天氣變化等影響，火情監測在空間上和時間上存在盲點。三是火災阻隔系統有待完善。部分邊境地區草原防火隔離帶建設標準低，一些易過火地段未實現全線貫通，對阻隔較大境外火入侵存在隱患。重要設施集中區、草原自然保護區及林草交錯區等境內關鍵區域的草原防火阻隔工程建設缺乏投資支持。

（三）保障體系不完善

一是物資保障覆蓋范圍存在空白面。根據2015年調整后的全國草原火險等級區劃，近5%的極高火險市、55%的高火險市未建設草原防火物資儲備庫，20%的極高火險縣、75%的高火險縣未建設草原防火站。中央草原防火物資儲備庫僅在北京建設了一個，覆蓋東北、西北、青藏高原區等重點區域的中央草原防火物資儲備庫還未建設。二是應急隊伍力量不強。有建制無管理、有人員無裝備、有隊伍無操練的情況較為突出，并且發展不平衡，地區差距較大，實戰能力不強。三是物資裝備落后。新型滅火機、以水滅火與風水結合滅火裝備配置數量較少，運兵車、滅火戰車、大型隔離帶開設機具、野外宿營車等現代裝備匱乏。

（四）信息化水平較低

一是基礎平臺落后。只有省級和19個極高火險市建設了草原防火指揮中心，且由于建設較早，大部分指揮中心設備老舊，兼容性差，無法做到火情態勢、撲火力量投入及物資儲備等基礎信息的互聯互通，多數處于“待機”狀態。二是傳輸手段落后。火情信息傳輸仍然主要依靠電話傳真。由于草原地區地廣人稀，手機信號無法全覆蓋，導致草原火情信息遲報漏報、內容碎片化、實時性差等問題突出。特別是發生重特大草原火災時，因缺乏火災現場實況信息，嚴重影響各級草原防火指揮機構對火災撲救的科學指揮決策。

三、總體思路

（一）指導思想

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅持創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，全面執行“預防為主，防消結合”的工作方針，以保護人民群眾生命財產安全和草原資源為根本，以極高草原火險治理區為重點，以加強草原火災監測預警、預防控制、應急處置三大系統及組織體系建設為主要內容，不斷完善火災應急預案，健全法規制度，強化體制機制，全面提高草原火災預防、撲救和保障能力，加快實現草原防火治理體系與治理能力現代化。

（二）基本原則

一是突出以人為本，保護草原安全

堅持以人為本，把保護人民群眾生命安全放在首位，采取有效的措施遏制草原火災發生，有力的手段控制重特大草原火災發生頻率，科學的方法處置突發草原火情，先進的裝備撲滅草原火災，確保草原資源安全、廣大農牧民群眾生命安全和撲火隊員人身安全。

二是突出預防為主，強化防消結合

推進火情視頻自動監測預警、地面火情瞭望設施建設，形成橫向與縱向相結合的立體火情監測預警網絡，確保火情早發現。加快推進火場音視頻雙向傳輸建設，實現火情信息互聯互通，確保火情早報告。強化草原防火物資儲備庫（防火站）建設，裝備大型先進撲火裝備，增強物資覆蓋保障與撲火作戰能力，確保火災早撲滅。

三是突出重點區域，堅持統籌兼顧

既要立足實際，著眼輕重，突出關鍵，又要樹立全國一盤棋理念，統一布局，統籌兼顧。根據草原資源分布、火災發生頻次及致災損失等因素，合理確定極高草原火險治理區與高草原火險治理區。并以極高草原火險治理區為實施重點，給予重點傾斜，同時統籌兼顧高草原火險治理區。

（三）主要目標

到2020年，草原防火法規體系基本健全，火災應急預案體系更加完善。中央草原防火物資儲備庫、極高和高草原火險市縣草原防火物資儲備庫（防火站）全部建成，統籌推進中火險市縣草原防火物資儲備庫（防火站）建設，草原防火物資保障能力大幅提高。立體化預警監測網絡基本建成，重點區域草原火情信息基本實現互聯互通。草原防火組織指揮與辦事機構體系基本健全，專業草原防火應急隊伍能力明顯提升。重特大草原火災發生率、草原火災24小時撲滅率分別控制在3%和95%，草原火災受害率控制在3‰，有效減輕草原火災危害。

四、重點區域

根據各地草原火險區劃、草原資源分布狀況與草原火災發生情況，將全國草原防火區域劃分為極高草原火險治理區和高草原火險治理區兩類。為有效整合資源、聚焦關鍵區域、穩步遞次推進，《規劃》實施原則上以極高草原火險治理區為重點，著重對接極高草原火險治理區中極高、高火險市縣及省級以上草原自然保護區。

五、主要內容

（一）完善法規預案

一是健全法規制度。各地要按照《草原防火條例》要求，根據草原防火工作實際，進一步制定和完善本地區草原防火責任追究、草原火源管理、草原火險預報預警、草原火情監測報告、草原防火物資和消防車輛管理等配套規章制度，為依法治火提供法制保障。

二是完善應急預案。各地要根據《全國草原火災應急預案》，針對本地區草原防火工作新情況新問題，對本級草原火災應急預案中的應急組織機構職能分工、預警與預防機制、災情報告程序、應急處置措施、撲救財物和隊伍保障、人員財產撤離和醫療救治等內容進行完善，并加強對預案的演練，增強預案的權威性、科學性、針對性與可操作性。

（二）建設三大系統

1.草原火災監測預警系統

草原火情監控站。在極高草原火險治理區和高草原火險治理區的極高火險縣、省級以上草原自然保護區新建一批火情監測瞭望設施，并對現有瞭望設施進行升級改造，安裝遠程紅外探測與智能煙霧識別功能的高清攝像頭。實現重點區域內草原火情24小時不間斷自動探測，一旦遇到突發火情，草原防火組織指揮機構能立即感知和及時處置。

2.草原火災預防控制系統

防火物資裝備。一是在極高草原火險治理區和高草原火險治理區的極高、高、中火險縣，省級以上草原自然保護區及相關武警森林部隊建設草原防火站。內容包括建設防火物資儲備庫房，配備一定數量的防撲火機具、通信設備、草原消防車及防火隔離帶開設機具等。實現縣域內一旦發生火災，迅速利用站內儲備物資進行撲救，確保草原火災“打早、打小、打了”。二是在極高和高火險市建設草原防火物資儲備庫。內容包括建設防火物資儲備庫房，配備相當數量的防撲火機具、草原消防車及大型撲火裝備等。實現對較大以上草原火災撲救給予快速物資馳援，并對區域內草原防火站消耗的物資給予及時補充。三是在西北、東北、西南、青藏高原四大重點草原防火片區建設中央草原防火物資儲備庫。內容包括建設大型防火物資儲備庫房，配備較大數量的防撲火機具、通訊裝備及大型撲火裝備等。實現對片區內有關省（區）撲救重特大草原火災提供快速物資馳援，并對片區內草原防火物資儲備庫消耗的物資給予及時補充。

草原火阻隔網絡。一是加強邊境草原防火隔離帶建設，提高建設標準，擴大建設范圍，保證建設質量，有效堵截外火入侵，防止內火出境。二是在林草交錯區、重要設施分布區及省級以上草原自然保護區實施草原防火應急道路建設，通過升級改造廢棄牧道，開設防火通行道路，形成布局合理，便于通行并具備一定阻火功能的草原防火應急道路網，實現生產生活與防災減災的有機結合。

防火宣傳教育。一是在火災重發頻發區、邊境草原毗鄰區、林草交錯區、草原自然保護區、草原旅游景點、重要設施接壤區、國營牧場等關鍵區域和交通要道，增設草原防火宣傳牌、宣傳窗及防火檢查站。二是完善草原防火網絡平臺建設，開通草原防火APP，編制《草原防火宣傳手冊》，制作草原防火宣傳標語和防火旗幟等各類宣傳材料，為開展防火宣傳教育打牢基礎。

3.草原火災應急處置系統

草原防火應急處置音視頻雙向傳輸。在農業部、重點草原防火省（區）的部分極高火險市縣實施。內容包括配備衛星固定站、衛星通信車、終端控制系統及單兵視頻采集裝備等。實現火災撲救現場圖像與音像的同步實時傳輸，確保火場態勢、作戰實況及地理信息等情況，在各級決策指揮機構之間互聯互通。

草原火災撲救指揮系統。在農業部、重點草原防火省（區）實施。內容包括安裝綜合顯示系統、中央控制系統、視頻會商系統、綜合調度系統及綜合接入系統。實現農業部與重點草原防火省（區）草原火災撲救決策指揮數字化、信息化與高效化。

（三）健全機構隊伍

草原防火組織指揮與辦事機構。完善由各級政府主管領導擔任指揮長、相關部門負責人為成員的草原防火指揮機構，設立專門負責組織協調草原火災防控各項工作的辦事機構，并充實人員，落實經費，強化手段。

專業半專業草原防火應急隊伍。在極高、高火險市縣成立并不斷完善專業、半專業草原防火應急隊伍建設，配備所需的撲火工具、生存裝備、防火車輛及通訊器材。根據草原防火工作實際，推進地形地貌貼近實戰、演練科目完整、演練裝備較為齊全的草原防火綜合演練基地建設，為全面提升草原防火應急隊伍的能力和水平提供基礎保障。

六、保障措施

（一）加強組織領導

要高度重視《規劃》的組織實施工作，成立組織實施領導機構，強化頂層設計，根據本區域草原防火工作實際，科學制定本級草原防火規劃，精心組織實施，將草原防火各項任務落到實處。

（二）加大投入力度

要把《規劃》納入當地國民經濟和社會發展規劃統籌推進實施，努力增加草原防火投入，嚴格資金使用管理，建立中央和地方投入相結合的草原防火“人、財、物”保障體系和保障機制。

（三）加強督導檢查

要加大組織協調力度，深入開展督導檢查和隱患排查工作，將草原防火納入年度績效考核，建立草原防火監督管理工作機制。重點檢查《草原防火條例》貫徹落實情況、各項配套規章制度和應急預案制定完善情況、應急隊伍和防火物資到位情況、草原火源管控和火災隱患排查等情況，徹底消除火災隱患。

（四）擴大輿論宣傳

要制訂專門宣傳方案，充分利用各種新聞媒體，開展多層次、大范圍的宣傳活動，廣泛宣傳草原防火法律法規、安全撲火常識和緊急避險技能，做到電視廣播有宣傳、新媒體有傳播，防火知識進社區、進學校、進村入戶、進生產單位，實現草原火災群防群控。

（五）強化演練培訓

要經常組織開展多層次的草原防火培訓和實戰演練，全面提升草原防火指揮人員、應急值守人員及撲火隊員草原火情形勢判斷、技戰術應用、輿情掌控、應急指揮與實戰撲救能力。